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2015,环保PPP盛宴启幕

文章出处:解放日报责任编辑:作者:郭艺珺人气:-发表时间:2015-03-24 09:24:00【

青海海东首个污水处理PPP项目启动,广西首个PPP模式试点项目落地南宁,浙江公布首批20PPP推荐项目……近两周来,全国各地大批PPP项目不断涌现,其中环保项目占多数。据不完全统计,各省已披露2015年环保PPP项目的计划投资,总额已突破1万亿元。

2014年,PPP成为了环保产业的关键词,曾经默默安于一隅的环保产业似乎找到了痛点,正蓄势待发。同时,中央层面和多地层面已陆续出台PPP指导意见,从政策层面为PPP项目保驾护航。2015年,这场环保产业的PPP盛宴已然拉开序幕。

政策东风迎面而来

PPP,即Public-Private-Partnership(公共部门-私人企业-合作)。其基本涵义是指政府与社会资本进行合作,利益共享,风险共担。对政府而言,PPP最直接的好处是融资。
PPP
模式起源于英国,在国内最早实践于上世纪八九十年代,地方政府在电力、污水、区域开发等多个领域开始尝试这种项目模式。此后,在污水、垃圾处理等项目上,这种模式开始被广泛应用。

不过,PPP模式的内涵在很长一段时间内没有被重视。PPP曾被简单地看做了一种项目融资的手段。从这个角度出发的PPP模式并不利于打破垄断,社会资本真正参与到公平竞争中去。北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说。

因此,PPP模式不应仅仅理解为拓宽政府的融资渠道。国内多位研究PPP模式的专家指出,实质上,PPP模式更应侧重于经济的发展模式,而非简单的融资功能。PPP模式重点投资对象在具有一定收益的公用事业,这使得政府未来举债发展的焦点在那些没有收益的公用事业。因而,PPP模式的引进实现政府资源与社会资本的合作分工。

近年来,关于PPP模式发展的指导性意见陆续发布,政策春风频频吹向环保行业——

20105月,国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,强调鼓励和引导民间投资进入多个基础设施和基础产业领域,市政公用事业和政策性住房领域,以及社会事业领域、金融服务领域等。

201410月,国务院常务会议明确指出,要大力创新融资方式,积极推广政府与社会资本合作模式,使社会投资和政府投资相辅相成。

124日,国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,其中包含《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。同日,财政部网站发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,还发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》,确定了30PPP示范项目,总投资规模约1800亿元。其中污水处理、供水、环境治理等项目合计达到15个。

有环保企业负责人曾向记者提及,PPP模式在操作中有一个关键问题是,PPP模式没有规范的合同模板可以参考,只能一个个项目去谈。不过,就在今年1月,财政部就规范PPP合同管理工作发出通知称,今后政府部门购买社会服务时,应加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理。为规范PPP合同管理工作,财政部今后还将研究制定标准化合同文本等。

环保项目金额较高

环保市场人士认为,运营成本低和市场规模大,都为环保PPP模式的推广提供了条件。

美国环保部门估算,环境基础设施的运营成本,私营企业要比公共部门低10%20%。世界银行曾根据潜在市场竞争能力、设施所提供服务的消费特点、收益潜力、公平性和环境外部性等指标,定量分析了城市污水和垃圾处理相关环节的市场化能力指数。

同时,根据国际经验,污染治理投资占GDP的比例达2%-3%时,环境质量才可得到明显改善。过去10年,中国这个比例始终低于2%,其中有8年低于1.5%。行业分析指出,以2013年中国GDP56万亿元为例,如果这一比例达到2%,污染治理投资可以超过1万亿元。

环保产业巨大的市场,为PPP发展带来了契机。全国工商联环境商会会长文一波表示:当下热门的 PPP 模式在公共服务领域引入社会资本,实际上也是在倒逼环保产业改革。

去年底财政部公布总投资规模1800亿元的PPP示范项目以来,今年不少省份已陆续推出省级层面的PPP项目。在各省市公布的PPP项目中,尽管环保类所占比例各有轻重,但投资金额都相对较高。

目前江苏、四川、安徽、湖南、福建、河南等六省公布了具体PPP项目,其中环保类PPP项目,包括污水处理、垃圾处理、生态环境方面,共计162个,总投资约523亿元。

162个项目中,污水处理项目占据主流,共113个项目,超三分之一,投资额315多亿元,约占总额的60%,是生态环境项目(包括生态公园、流域治理项目)总投资的2.1倍、垃圾处理项目总投资的5.2倍。

其中,福建省推出的PPP项目都和污水处理相关,安徽、四川、湖南的污水处理项目都占省内项目的六成以上。专家分析认为,各地污水处理标准在逐步提升,城市污水处理设施缺口较大,面临的资金压力不小。这些正是各地集中上马污水处理PPP项目的原因。而《2013年环境统计年报》显示,2013年全国废水排放量、城镇生活污水排放量均在增加。

此外,垃圾处理项目共33个,约占总数的20%,投资额达60.46亿元,比重约占16%。其中21个项目出自四川。生态环境项目虽然在数量上最少,但单个项目金额惊人:16个项目总投资额近147亿元,平均每个项目耗资约9.2亿元。单笔最大投资额也出现在该领域,安徽省安庆市的石塘湖综合整治项目预计投资62.6亿元。投资33亿元的湖南省益阳市志溪河、兰溪河流域治理项目位居第二,仅这两个项目投资额就近百亿元。

热潮背后或藏隐忧

目前,已经投身PPP运营模式的环保上市公司包括碧水源、首创股份、巴安水务、国祯环保、永清环保等。可以预期的是,一场环保PPP 盛宴已经开启。但多位专家在接受记者采访时指出,狂欢之余,应居安思危,需关注PPP模式的潜在问题。

PPP模式真的一劳永逸地解决了所有问题?政府应用PPP模式的目标应该是,更好地完成政府治理,以较低的成本为社会提供优良服务。目前看,PPP模式存在着的潜在问题需引起关注。对此,赛迪智库副研究员赫荣亮提出三个观点。

首先,PPP模式隐藏了供给的真实成本,警惕地方政府扩张的二次冲动。政府通过税费收入、债券等支出搞公共产品,增加了政府的负债总额,而公私合营很巧妙地将建设成本隐藏起来。在这种情况下,警惕地方政府通过PPP模式,走表外业务,将中央政府已经压下去的基建项目改头换面,包装后重新上马。

其次,PPP项目含糊了公共产品的成本核算,警惕纳税人后续支出的大幅增长。PPP突出特点是公共部门向私人部门转移风险,私人部门向公共部门提供现金,政府不出钱,企业出资金。企业拿到特许经营权,大笔从银行贷款,这增加了公共产品建设的资金成本,由于企业以相当低的自有资金撬动项目开发,而最终包括利息在内的全部成本来核算公共产品成本,最终通过价格传导转嫁给消费者,造成公共产品成本过高,以表面的微利经营,掩盖了企业暴利本质。“因此,必须控制企业的贷款规模,要求自有资金进行建设,通过控制贷款比例来控制成本。”赫荣亮强调称。

事实上,尽管各省纷纷推出一盘盘PPP大餐,但目前在具体项目说明上普遍仍是蓝图状态,有诸多亟待落实之处。可以预见的是,在已经到来的2015年,环保行业PPP模式的热度将会只增不减。不过,PPP模式是否能推动环保企业更广泛更深层次的参与到社会投资中,值得期许。

本文来自《解放日报》

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