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第三方治理能否挑起“大梁”?

文章出处:中国环境报责任编辑:作者:人气:-发表时间:2015-02-03 09:46:00【

不同地区环境公用设施投资运营规模改革进展不平衡。从全国层面看,东部地区快于中西部地区;从城市规模看,大城市城市明显快于中小型城市;从治理要素看,城市的污水以及垃圾焚烧处理快于污泥、垃圾填埋。

从整体上看,企业污染治理社会化运营的比例偏低,现在还不足5%。已实施的项目存在环境责任界定不清、监管不到位、商业模式和新兴业态培育和规范不够、扶持性政策不足等问题。

在环境公用设施和工业园区两个重点领域,要通过一系列改革措施,进一步厘清政府和市场、政府和企业的关系,强调加快政府转型、提高政府服务效率,将政府工作重心从具体的项目运作,转到强化规则程序制定、事中事后监管、法制信用环境建设等方面。

良好的市场和政策环境是推进改革顺利进行的重要保障。要通过扩大市场规模、规范市场秩序、完善监管体系等,营造良好的第三方治理市场环境。同时,完善价格和收费政策、加大财税支持力度,强化政策引导和支持。

◆本报记者郭薇

今年年初,国务院办公厅印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》(以下简称《意见》),《意见》对改革治污模式、吸引和扩大社会资本投入环境污染治理、促进环境服务业发展做出了部署,引发热烈讨论。国务院为何高规格推动第三方治理?还将为落实第三方治理出台哪些配套政策和措施?记者近日采访了国家发改委资源节约和环境保护司副司长王善成,就第三方治理如何推动治污模式变革,回应业界关心的诸多问题。

国家层面推行用意何在?

提高治污水平,吸引社会资本,推动产业发展

记者:第三方治理首次高规格推进有什么样的背景?反映了哪些政策意愿?

王善成:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,把推行环境污染第三方治理作为加快生态文明制度建设的重点任务,明确要求建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。为此,中央全面深化改革领导小组以及经济体制和生态文明专项改革领导小组把研究提出《意见》列为2014年年度一项重点改革任务。制定出台《意见》,是中央部署的一项重要举措。

在国家层面出台《意见》主要有3个方面的目的:

一是提高污染治理专业化水平和治理效果。以前对环境污染治理采取的是谁污染,谁治理的办法,由排污企业负责对其产生的污染进行治理。但是,由于排污企业在环境治理人员、技术、资金等方面的局限,往往导致污染治理的效果不尽如人意。现在《意见》鼓励由专业化环境服务公司对排污企业的污染进行污染治理,其好处是通过专业化治理手段,发挥治污的规模效应,有利于降低治理成本,进一步提高治污效率和效果。

二是吸引和扩大社会资本投入环境治理领域。通过第三方治理,拓宽环保投融资渠道,激发社会资本进入环境治理的活力。一方面缓解政府在环境公用设施集中建设期资金压力,另一方面扩大全社会的环境治理投入。

三是推动环保产业特别是环境服务业加快发展。推行环境污染第三方治理,可有效拉动环境服务业发展的市场需求,促进环保产业由单一的产品和设备制造、工程建设,向设计、投资、建设、运营和管理等为一体的综合环境服务转变;推动环保产业以及与环境相关的服务业、保险业、金融业的发展,形成国民经济新的增长点。

重点领域问题亟待解决

环境公用设施领域投资运营规模改革进展不平衡;企业污染治理社会化运营的比例偏低

记者:《意见》明确了环境公用设施和工业园区作为推进第三方治理的两个重点领域,它们已经各自进行了哪些市场化、专业化的治理实践?还存在哪些问题?

王善成: 在环境公用设施领域,我国最初采取的模式是政府出资、政府管理、事业单位运营的模式。这种模式存在人员冗陈、创新不足、效率不高等问题。

2002年起,我国开始以特许经营为主要模式,引入社会资本。应该说,这些年取得了较快发展。据统计,到2013年年底,约55%的新建污水处理厂和近80%的新建垃圾焚烧厂通过特许经营等方式,引入了社会资本。从现在各地项目实施的情况来看,总体是好的。

但是也存在环境公用设施投资运营模式改革进展不平衡等问题。从全国层面看,不同地区进展不平衡,东部地区要快于中西部地区;从城市规模看,大城市或者一些中大型城市明显快于中小型城市包括集镇;从治理要素看,城市的污水以及垃圾焚烧处理要快于污泥、垃圾填埋。

此外,还有在全过程监管体系不健全、行政审批方式与社会资本投资运营环境公用设施不适应等问题。同时,市场准入退出机制、价格调整机制、投资回报机制以及公共环境权益保障机制等还有待完善。

在企业环境污染治理领域也存在不少问题。从整体上看,企业污染治理社会化运营的比例偏低,现在还不足5%。从已经实施的项目看,存在环保责任界定不清、监管不到位、商业模式和新兴业态培育和规范不够、扶持性政策不足等问题。

同时,由于第三方治理市场规模小,发育不成熟,再加上扶持政策不足,也制约了第三方环境服务企业的发展壮大。

推动第三方治理关键点在哪儿?

通过明确治理双方权利义务,给治理企业合理、明确、稳定的利润,给市场主体稳定预期,进一步激发社会投资活力

记者:针对实践中存在的问题,《意见》提出了哪些重点改革任务?是否给出了实现第三方治理的途径?

王善成:《意见》提出环境公用设施领域重点改革任务是要实现三个化、完善两机制和探索一模式

三个化是通过深化环境公用设施经营管理体制改革,实现运营主体企业化;通过吸引和扩大社会资本投入城镇环境公共基础设施建设,实现投资主体多元化;通过大力推行以特许经营、委托运营、公私合作等模式,实现运行机制市场化。

这方面《意见》提出了两个基本目标,即到2020年,环境公用设施投资运用体制改革要基本完成;高效优质可持续的环境公共服务市场体系基本形成。

完善两机制则是要完善投资回报机制和公共环境权益保障机制。

一模式是指通过改进完善政府审批方式,在有条件的地区推动实行联合审查、并联审批模式,主要目的是提高政府审批效率。

在企业污染治理领域,特别是工业园区则有3个工作重点:

一是建立健全环境责任界定机制。明确排污企业承担污染治理的主体责任,第三方治理企业按照有关法律法规标准以及排污企业的委托要求,承担约定的污染治理责任。《意见》要求抓紧制定出台第三方治理的相关制度,对相关责任方作出规定。

二是在工业园区,通过引入环境服务公司,对园区企业污染进行集中式、专业化治理,开展环境诊断、生态设计、清洁生产审核,实施园区循环化改造;在电力、钢铁等行业和中小企业,推行环境绩效合同服务等方式,培育企业污染治理新模式、新业态。

三是规范企业合作关系,试点实施限期第三方治理等。

总体上看,《意见》在上述两个重点领域,意图通过一系列改革措施,进一步厘清政府和市场、政府和企业的关系;强调了加快政府转型、提高政府服务效率,将政府工作重心从具体的项目运作,转到强化规则程序制定、事中事后监管、法制信用环境建设等方面上来。通过明确治理双方权利义务,给治理企业合理、明确、稳定的利润空间,给市场主体稳定预期,进一步激发、增强社会的投资活力。

如何激发企业引入专业治理的积极性?

通过加大投入、强化执法等手段规范市场环境,并明确完善价格和收费机制、加大财税支持力度等政策

记者:推行第三方治理不仅要营造良好的市场氛围,同时还要有政策的扶持,《意见》对进一步开拓市场,加大政策扶持力度提出了哪些要求?

王善成:良好的市场和政策环境是推进改革顺利进行的重要保障。在这些方面《意见》也进行了部署要求:第一,通过扩大市场规模、加快创新发展、发挥行业组织作用、规范市场秩序、完善监管体系等,营造良好的第三方治理市场环境。

在扩大市场规模方面,《意见》着重提出加大环保投入,增加环境基本公共服务有效供给。强化环境执法,特别是结合新《环保法》的实施,通过严格规制企业遵守环保法律法规和标准,实现长期稳定达标,在加大企业治污压力的同时,也增加企业委托第三方治理的内生动力,从而扩大污染治理的市场需求。

这一点非常重要,要推动第三方市场发展,如果排污企业本身没有压力或动力,第三方企业找不到委托方,第三方治理市场的发展就会受到制约和影响。

第二,从完善价格和收费政策、加大财税支持力度、创新金融服务模式、发展多层次环保资本市场等,强化政策引导和支持。

经实践证明,现在已经出台的环保电价,比如电厂的脱硫脱硝除尘等对推进电力行业的污染治理发挥了很大作用,效果非常明显,下一步环保电价要全面落实好。

政府的角色如何变化?

由以前的污染治理主导实施者转变为污染治理的引导合作者,完善相关法律、制度建设,加强市场监管和环境执法

记者:在推动环境污染第三方治理这项重大改革进程中,政府应该扮演什么角色?

王善成:这是《意见》制定的关键点之一。作为一种新的治污模式,要把环境污染第三方治理推进实施好,并不是件容易的事;要贯彻落实好《意见》,确保第三方治理取得实效,要求政府在很多方面发挥作用。

总体上说,在新的环境治理体系中,政府角色定位,应由以前的污染治理主导实施者转变为污染治理的引导合作者。政府要扮演好监督者角色,既要防止权力寻租、防止腐败产生,又要严格执法、加强监管。重在负责制定第三方治理的法律规范、建立完善相关制度,创新投资运营机制;加强政策扶持、激励,强化市场监管、环境执法,为广泛的第三方参与环境治理营造公正、公平的市场环境,也为社会资本进入创造平等的机会。

记者:《意见》对政府履行职能方面有哪些具体要求?

王善成:《意见》要求政府部门特别要做好以下几个方面工作:

第一,要保障公民合法权益。改革的目的是通过市场化引入竞争,提高环境公共服务供给效率和服务质量,这是最核心、最根本的。

要统筹好公益性和经营性的关系,对项目经营者处置特许经营权、土地利用使用权要作出规定,不能随意转让。同时建立退出机制,建立应急预案,项目在实施过程中如发生问题,可能会影响公共利益或公共安全,当地政府就要启动临时接管措施。

随着污水垃圾处理要求不断提高,处理成本客观上也在上升,需要进一步完善污水处理价格收费政策,但不能将完善价格收费政策简单等同于提高收费,要充分考虑群众负担,在收费调价过程中,要认真进行成本监审、严格按《价格法》履行听证程序,防止加重居民负担。

第二,要做好第三方治理投资回报率的测算。合理回报率可以以行业平均利润和银行存贷款利率为参考,实现在同等环境公共服务质量下,通过有效的市场竞争,降低综合处理成本。

第三,要坚持市场化运作,尊重企业自主地位。要通过市场的机制去引导和鼓励排污企业委托第三方治理,着力通过营造良好的市场环境,通过可持续的商业模式和政策制度,鼓励和引导社会企业参与第三方治理,不能强迫企业,不搞违背企业意愿的一刀切、拉郎配

第四,要严格公开招投标或竞争性谈判程序。以公平、公正的方式确定特许经营方或委托运营方,依据环境服务的质量、环境治理的效果和公众满意度为标准,遴选优质的第三方环境服务供给者。

第五,要强化监管。一方面强化对排污企业的环境执法,严格执行环保法律法规;另一方面建立健全第三方治理准入、运营、退出全过程监管机制,特别是加强对第三方服务治理企业服务质量、治理效果的监管,确保治理效果。

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